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化解过剩产能引发的负面冲击及其因应对策
2016-11-23
    近年来,我国部分行业的产能过剩现象比较严重,成为影响经济可持续发展的一个突出矛盾。中央经济工作会议将“去产能”作为供给侧结构性改革五大任务之首,治理过剩产能开始全面进入攻坚阶段。尽管从长远来看,去产能有助于改善资源配置、优化产业结构、提升潜在增长率;但在短期内,这项改革难以避免地会带来一些经济社会冲击。为了确保去产能改革得以平稳、顺利地推进,我们需高度重视这些负面冲击并深入细致地研究因应对策,力求将改革的不利影响降至最低程度。
    一、去产能的负面冲击及其可能的经济社会后果
    去产能可能带来的负面冲击,主要包括失业增加、GDP减少、财政收入减少、对上游产业的需求缩减、债务违约增加等内容。基于生成来源角度观察,上述各种冲击可大致划分成两大类型:第一类是直接冲击或原始冲击。所谓直接冲击,是指产能过剩行业在去产能过程中直接给经济社会造成的不利冲击,具体表现为产能过剩行业去产能后行业内部职工下岗失业增加、本行业所创造的GDP和财政收入减少等。第二类是间接冲击或连锁冲击。由于经济运行的内在关联性,产能过剩行业自身去产能行为会产生一定的“溢出”效应,使冲击由某个产能过剩行业传递到另外的产能过剩行业、由产能过剩行业传递到其它行业与企业,进而形成冲击的连锁反应。产业关联与债务关联是冲击得以传递的两个主要渠道:先从产业关联渠道来看,化解过剩产能会减少产能过剩行业对上游产业的投入品需求,进而使这些上游产业缩减产出水平。由此,上游行业与企业的失业将趋于增加,而其GDP和财政贡献则趋于减少。再考察债务关联渠道,在产能过剩企业勉强维持生产运转之时,债务风险虽然较大但其中相当一部分尚处于隐性状态;可一旦去产能进程加快,随着更多僵尸企业被清理、更多落后产能被淘汰,特别是银行收紧对产能过剩行业的信贷,债务违约事件就有可能集中大规模发生,使相关债权人遭受坏账损失,并推动银行风险的上升。
    去产能所引致的各种原始冲击、连锁冲击会对新常态下我国经济社会发展带来不利影响,尤其是在短期内会产生一定程度的阵痛:一是进一步加剧短期经济下行压力。近年来我国经济增长减速特征较为明显,增速从2010年的10.6%降低至2015年的6.9%,经济下行压力较大。而目前产能过剩行业所创造的增加值规模较为可观,在全国GDP中占有较高比重。因此,在去产能进程加快的背景下,我国短期内稳增长将面临较大挑战。二是使矛盾容易从经济领域向社会领域延伸和转化。产能过剩原本属于经济领域的矛盾,但由于化解过剩产能直接关系到就业水平,这就使得去产能还具有社会效应,会影响到民生状况。三是可能导致改革成本分配不公。化解过剩产能对投资者、劳动者、政府、金融机构均会造成短期利益损失,但在上述诸多经济主体中,普通劳动者个体对去产能冲击的可承受能力相对而言是最弱的。如果产能过剩行业的冗余劳动力不能较为顺利地实现转岗换岗,那么这些下岗劳动者将被迫承受过高的改革成本,这有损于公平,并将导致社会对改革认同感的下降。在我国以往的改革历程中,改革成本分担不公的事例并不鲜见。一个典型例子就是自上世纪90年代末到本世纪最初几年,受产业结构大调整与国有企业减员增效的影响,大量职工下岗失业。由于当时社会保障尚不完善,该群体中的很多人陷入生活困境,形成了一个新的贫困阶层。在当前新一轮的结构性改革中,应努力避免类似情况的发生。四是与产能过剩问题相关的各类风险在较短时期内集中显现与暴露。产能过剩领域长期以来存在着包括信贷风险、破产风险在内的多重风险,这些风险中的相当一部分因受到某些扭曲性政策的干预而处于潜伏状态。但随着去产能的全面推进,上述风险很可能在较短时间内集中显性化。再加上去产能对就业、财政带来的冲击,风险将呈现出相互交织、叠加聚集的特征,不利于保持经济社会的稳定健康发展。
    对于去产能带来的负面冲击,总体上是可承受的。当前,我国经济发展的基本面良好,增速虽有所下降但仍处于适度区间,且每年的增量依然非常可观。新产业、新业态呈现出快速发展态势,新动力正逐步增强。国家财政实力雄厚,为支付改革成本奠定了坚实的基础。特别是社会保障制度、金融制度相比上世纪90年代有了很大进步,使全社会化解风险、抵御风险的能力明显加强。但是,由于本轮产能过剩涉及行业广、持续时间长、影响程度深,切不可轻视去产能引发的负面冲击,尤其是在某些产能过剩比较严重的欠发达地区。因此,在清醒认识去产能风险的基础上,及时拿出减轻去产能不利影响的因应对策,守住保障基本民生和防止系统性区域性风险这两条底线,是当务之急。
    二、应对去产能负面冲击的总体思路与对策框架
    改革模式与路径的选择,很大程度就决定了改革的效应——包括正面效应与负面效应。在设计产能过剩治理方案的时候,就有必要将如何减少去产能负面冲击这一问题考虑进去。另外,我国产能过剩的成因复杂、化解过剩产能的影响面广,随着去产能改革向深水区推进,对增强改革协调性的要求越来越迫切。细致研究并及时实施有针对性的配套措施,也是有效应对去产能负面冲击、促进去产能改革稳步推进的客观需要。因此,下文将沿着“改革方式优化”与“配套措施跟进”两条路径,探索应对去产能负面冲击的可行思路。
    (一)路径之一:寻求化解过剩产能的“稳定方式”
    去产能的负面冲击与去产能的方式方法密切相关。如果某种化解过剩产能的方式,能在确保实现产能结构调整目标的前提下,尽可能减少去产能结构性改革所带来的负面冲击,从而避免因改革而引致经济社会的过度震荡,那么这种去产能方式就是比较合意的。这种合意的去产能方式的突出特点是负面冲击较小、对经济社会负面影响不大,使去产能改革得以在比较平稳的环境下顺利推进,本文将此称为化解过剩产能的“稳定方式”。寻求改革的“稳定方式”,是我们设计去产能方案的努力方向。
    精准识别去产能对象、防止去产能范围不当扩大,是保证去产能以稳定方式推进的首要条件。当前,去产能的对象应主要限定在两类:一是长期亏损、明显失去清偿能力和市场竞争力的僵尸企业,二是环保、能耗、安全、技术等达不到国家有关标准的落后产能。在改革实践中,要注意避免去产能范围不当扩大的现象,以防止误伤:首先,结构性过剩中不属于过剩范畴的那部分产能不应列入去产能范围。在企业层面上,区分整体过剩和结构性过剩是必要的。整体过剩指产能过剩企业所生产的全部产品均属于过剩范畴,此情况下该企业整体可视为产能过剩企业。而结构性过剩指产能过剩企业所生产的部分产品处于过剩状态,而另一部分产品并未过剩甚至供不应求。这时,不能把该企业整体上视为产能过剩企业,过剩的仅是部分产品及其对应的生产线。分清上述两种形式的产能过剩是重要的——因为对于前者,去产能的对象是整个企业;至于后者,只能将属于过剩范畴的那部分生产线作为去产能的对象。通过以上分类,可避免误伤产能过剩领域中能形成有效供给的那部分产能。其次,主要由外部短期冲击导致的暂时性产能过剩需谨慎列入去产能范围。从产能过剩的成因来看,有些行业的产能闲置主要是由不可预期的外部需求冲击造成的。如近年来我国造船用钢板大量过剩,很大程度上缘于国际船舶市场需求急剧下降。这种情况下,一旦需求正常回升,产能过剩问题也就随之缓解。因此,对这类具有周期性、暂时性特点的产能过剩要谨慎采取去产能措施,特别是要防止将其中的先进产能也列入去产能范围。
    在实践中考虑地区差异、合理安排改革进度,也是去产能“稳定方式”所不可缺少的。中国区域经济发展的差异较大,这一点也同样表现在产能过剩领域。通过分区域测算我国工业产能利用率,发现东北、中部及西部地区的平均产能利用水平明显低于东部地区;对制造业产能利用情况的分省测度结果也与之相近。更严重的问题是,有许多产能过剩程度较高的中西部省份,产能过剩行业在本地经济中还占有较大比重。以山西省为例,该省煤炭开采和洗选业、非金属矿物制品业、黑色金属与有色金属冶炼和延压加工业的增加值总和,就分别占到该省工业增加值、地区增加值的67%与27%。这些省份,原本经济发展基础就不雄厚,而目前又受到产能过剩的拖累,其抵御去产能冲击的能力自然就较为薄弱。所以,在去产能改革过程中,需充分考虑到这些省份的承受力,采取循序渐进的推进方式,避免因力度过大导致部分地区经济社会压力在短期内过度集聚。
    化解过剩产能可采用的手段较多,但不同手段所带来的负面冲击会有差异——有些手段产生的冲击会比较明显,而另外一些则能避免过多的冲击。怎样选择合适的手段以减少去产能的负面冲击,是寻求化解过剩产能“稳定方式”的关键环节。在这方面,正确认识与处理好破产清算与兼并重组、淘汰落后过剩产能与改造落后过剩产能、供给侧改革与需求端管理这三对关系尤为重要。
    (二)路径之二:推进实施系统性的配套措施
    在寻求化解过剩产能的“稳定方式”的同时,还有必要采取一些配套性的对策措施,以更好应对去产能带来的负面冲击。配套措施根据其性质和目标可作如下分类:第一种是促进去产能稳定方式顺利推进的支持性配套措施。以“稳定方式”化解过剩产能有助于减轻改革带来的震荡,如果能运用一些政策措施支持“稳定方式”的实现,就有望将去产能的负面冲击尽可能减至最小程度。这种支持性措施是融合在去产能结构性改革进程中的,其作用机制是消除去产能稳定方式推进中的制约因素、或为以稳定方式去产能提供便利条件,从而使过剩产能通过“稳定方式”获得较好化解。支持性的配套措施主要用于支持减量化兼并重组、支持改造落后过剩产能、支持从需求端消化过剩产能。
    但是,即使采用了“稳定方式”推进去产能,并辅以相关的支持性举措,负面冲击只能是减少而不能完全消除。对于难以避免的冲击,还是需要采取因应对策,防止冲击造成的不良后果扩大蔓延而给经济社会带来过度震荡。因此,直接针对去产能负面冲击后果的配套应对措施也是必不可少的,这种配套举措有两个细分种类:一是对冲去产能负面冲击不利影响的配套措施。主要是通过鼓励“双创”与新兴产业发展、承接国内地区间产业梯度转移等方式,减轻因去除过剩产能所加剧的就业、经济与财政压力。二是降低去产能负面冲击不利影响的保障性配套措施。积极的就业政策、财政补偿与援助政策、社会保障托底政策、金融风险防范政策构成了保障性配套措施的主体内容。
    三、化解过剩产能手段的优化
    (一)以减量化兼并重组为主破产清算为辅
    近年来,我国产能过剩行业的亏损面趋于扩大,大量企业的亏损在加剧,有不少企业已陷入破产状态或处于破产边缘。对于那些满足破产条件的产能过剩企业而言,其退出市场既可选择破产清算方式、也可采用兼并重组方式,但两种方式所带来的负面冲击程度有异。为了减少负面冲击,在去产能中应鼓励采用兼并重组方式,其原因为:在选择破产清算的情况下,破产企业多会进入停工停产状态,绝大部分职工将直接面临下岗失业。受当前经济下行影响,破产企业固定资产的拍卖出售会颇费周折;尤其是比较陈旧或专用性较强的机器设备,处置起来难度更大。另外,破产清算还可能使债务风险集中发生。当前产能过剩领域的债务关系复杂,银行信贷、上下游企业应收应付款、企业间的担保等形成了相互交错的债务链。按破产法的相关规定,普通债权属于第三清偿顺序。对资不抵债的破产企业,必然有相当一部分债务无法获得清偿,进而导致银行坏账与关联企业债权损失的大量增加。相比之下,采用兼并重组方式有助于避免或减少上述负面冲击。在兼并重组过程中,被兼并的产能过剩企业可继续保持生产状态,其原先低效运行的存量固定资产经由兼并方的技术改造或重新安排用途,可及时获得更有效的利用,去产能对经济增长和财政收入的冲击由此得到缓解。至于产能过剩企业的员工,相当一部分可由兼并企业接收,并通过适当培训、内部分流后重新安排岗位,从而减少去产能所造成的失业。此外,兼并重组对降低债务违约水平也是有益的。在承接被兼并企业的债务后,如果兼并方资产雄厚、效益较好,那么所接转债务获得正常偿还的可能性将明显提高,债务违约风险将趋于下降。
    采用兼并重组方式去产能,尽管总体而言比破产清算更有利于减少负面冲击,但也不能一概而论。如果在不合适的情况下实行兼并重组、或以不当的手段推进兼并重组,反而容易带来更大的负面冲击。对于那些严重资不抵债、转型难度大的僵尸企业,如果以兼并重组方式去产能,不仅无助于僵尸企业的脱困,而且可能导致兼并企业一起被拖垮。在这种情况下,是不适宜采用兼并重组方式的。坚决对这类僵尸企业实行破产清算,使它们尽快“入土为安”,才能防止风险的扩散与蔓延。当然,在市场机制较完善的环境下,如果兼并方发现兼并对自己会产生较严重的拖累效应,发生非理性兼并行为的可能性并不大。但是,如果政府以拉郎配的行政手段推动产能过剩企业兼并重组的话,大量非意愿的兼并行为就会出现,这时反而会加剧资源配置的扭曲。兼并重组本质上属于市场行为,在去产能过程中鼓励兼并重组应以坚持市场化运作与企业自主决策为前提,让企业自己根据兼并所带来的收益、成本和风险来做出是否兼并的最终决策。另值得注意的是,无论破产还是兼并,均不能偏离减少过剩产能这一主要目标。破产的去产能效果十分显然,而兼并却未必一定有助于压缩过剩产能。某些大企业为了扩大市场占有份额而盲目兼并重组,重规模合并轻企业整合,导致兼并重组流于形式而成为简单的“增量重组”。要消除这种偏离改革初衷的现象,关键是破除片面追求规模扩张的传统思维,以提质增效为导向、在产能过剩领域坚持实施立足“减量化”的兼并重组。
    (二)对落后过剩产能实行改造与淘汰并举
    在能耗、环保、安全、技术等指标上达不到相关标准的落后产能是去产能的重点,淘汰落后的过剩产能可立竿见影地起到压减过剩产能之效。但由于落后生产线被关停、相关设备被拆除,势必对产出、就业和财政收入带来短期冲击。实际上,除了直接淘汰外,对原有产能进行改造也是处置落后过剩产能可考虑的一条途径。改造落后产能意味着采用新技术、新工艺、新材料对原有生产线、设备及辅助设施加以改造,相比直接淘汰产能,该方式可减少存量资本的减损;并且,技术改造过程中的新增投资也将扩大当期需求,从而起到稳增长的作用。另外,当产能改造从单纯的生产制造环节向研发、设计、营销、服务等环节延伸时,还将有效带动技术咨询、工艺设计、供应链管理等生产性服务业发展。因此,在处置落后过剩产能方面,相比直接淘汰的手段,改造升级可以发挥以增量投入带动存量调整优化的作用,在稳定即期经济增长同时提升长期增长潜力。所以,对于存在落后过剩产能的企业而言,可从调整原料投入、改进生产工艺、更新生产设备、优化产品设计等多种途径入手,积极探索对原有产能进行改造升级的可行措施。同时,政府也应当合理引导企业将改造落后产能与淘汰落后产能有机结合起来,使改造与淘汰协调推进,以减少产能压缩带来的产出、就业和财政冲击。
    虽然从减少负面冲击角度看,处置落后过剩产能应首选改造方式,但在实践中,究竟采取哪种处置方法为宜还需结合其它因素决定。首先是考虑产能减量目标。在改造落后过剩产能过程中,可能发生过剩产能进一步扩张的现象。究其成因,除了部分企业以技术改造为名扩大产能等人为执行偏差原因外,也同改造的性质有关:有一类改造针对的是投入和生产环节,其主要作用是提高生产效率和效益(包括降低能耗、污染、成本等),而产出产品的种类无多大变化,这种改造并不会减少过剩产品甚至可能加剧过剩。例如,不少技术落后小项目在改造过程中,需要通过提高产能规模才能获得规模经济效益、进而提升生产效率。减少负面冲击的举措不能背离去产能的主要目标,因此,与压缩过剩产能目标相冲突的改造项目,即对投入和生产环节进行改造后会导致新增过剩产能的项目,并不宜实施。另有一种改造类型在特点上有所不同,它针对的是产出环节,即通过调整产品结构,减少低端过剩产品的生产并增加中高端短缺产品的生产。此类型的改造扩大了有效供给,并不会加剧产能过剩。在改造落后过剩产能中,尤其要鼓励这种以优化产品结构为主要导向的改造,促使投入调整、工艺改进与设备更新更好对接和服务于产品优化。除了产能减量目标外,改造产能还要考虑改造在技术、经济上的可行性。对于那些改造技术难度过大或者改造不符合成本-收益原则的落后过剩产能,也只能采用直接淘汰的方式。
    (三)需求端管理与供给侧改革有机结合
    当前我国产能过剩的主要根源出在供给侧,因此供给侧改革是治理过剩产能的根本之策。严控新增产能、淘汰落后产能、关闭僵尸企业等基于供给侧的各项去产能举措,使无效和低效生产能力退出市场,从而有益于优化资源配置和提升长期增长潜力;但不可否认的是,这些措施对短期经济稳定带来的冲击也同样客观存在。为了减少负面冲击,在实行供给侧改革之外,还有必要最大程度地发掘从需求端去产能的潜力,走需求端管理与供给侧改革有机结合的去产能道路。与从供给侧去产能的作用机制有所不同,由需求端化解过剩产能,其特点在于以有效需求的扩大促进过剩产能的消化,这种方式在实现去产能目标的同时,还能保持经济增长、社会就业和财政收入的稳定。
    运用需求端管理来化解当前我国的过剩产能是有现实合理性的。产能过剩按其形成机理可分为需求萎缩型和投资过度型两种类型,需求不足尤其是外需萎缩也是我国现阶段产能过剩形成的直接诱因之一。2008年国际金融危机以来,全球经济持续低迷,世界各国进口需求总体上趋于减少,对中国的工业品出口带来了负面冲击。特别是风电设备、多晶硅等对外需依赖程度较高的产能过剩行业,受国际市场需求疲软影响,处于较严重的产能过剩状态。此外,从我国经济发展的现状与趋势看,需求端管理在去产能中也是有较大作用空间的:首先是“一带一路”给产能过剩行业出口带来的机遇。当前我国处于过剩状态的工业品,在“一带一路”沿线的许多发展中国家仍有相当的市场需求。抓住这一战略契机,加强与沿线国家的产能合作,有助于国内过剩产能的消化。“一带一路”下的国际产能合作,可采取产品出口和对外投资两种方式,但因对外投资时间周期较长,近期内通过出口途径去产能相对而言能更快取得成效。其次是加快“补短板”带动的对钢铁、水泥等工业品的需求增长。“补短板”也是当前供给侧改革的主要任务之一,其中的一项重要内容就是加强和完善基础设施尤其是农业基础设施、贫困地区基础设施,在此过程中将形成对钢铁、水泥等工业基础产品的巨大需求,从而使这些行业的部分闲置生产能力获得有效利用。再次,推进新型城镇化建设以及农业转移人口的消费增长,也能直接或间接地帮助消化部分过剩产能。
    五、化解过剩产能配套措施的跟进
    (一)支持性的配套措施
    支持减量化兼并重组的配套措施。当前,我国企业兼并重组中还面临着一些体制、政策方面的约束,通过制度创新与政策优化消除这些障碍,有助于促进产能过剩行业更好地开展兼并重组。相关支持措施可从市场准入、行政审批、金融、财税等方面入手,具体包括:消除民营资本的市场准入限制,支持各类民间资本参与产能过剩行业并购重组。加快与企业兼并重组相关的行政审批改革,取消或下放部分审批事项,进一步简化审批流程。引导商业银行在风险可控前提下为兼并重组企业提供并购贷款,缓解兼并重组的融资难问题。完善兼并重组的税收政策,扩大企业所得税特殊性税务处理政策的适用范围;优化跨地区兼并的税收分配,兼并后可仍维持原纳税地不变,避免被并购企业所在地的财政利益损失。职工安排与债务问题是兼并重组中的两大难点。为了鼓励兼并方少裁员,可从失业保险中拨付部分资金,对重组中采取有效措施妥善安排职工就业的企业给予稳岗补贴。为了减少债务违约,可综合采用债转股、鼓励分期偿还、给予财政补贴、利用资本市场发行优先股等方式提高企业重组后的债务偿付能力。产能过剩行业的兼并重组须以压减过剩产能为导向,因此,支持该行业兼并重组的配套政策也要体现对减量化的引导作用。对并购后去产能成效显著的企业,可考虑给予相应的财政奖励与信贷优惠,以此鼓励企业在兼并重组后主动压减过剩产能。
    支持改造落后产能的配套措施。当前,大部分产能过剩企业经济效益不佳、经营较为困难,缺乏充足资金用于改造落后产能。为此,要加强财税金融政策对满足技术、经济可行性的落后产能改造项目的支持力度。地方财政可设立技术改造专项资金,以投资补贴、贷款贴息等方式给予企业财力支持;对购置用于技术改造的设备,可按投资额的一定比例抵免税收以减轻企业资金压力;引导企业采用融资租赁方式开展技术改造,地方政府通过提供财政担保和设立融资租赁风险补偿金,鼓励租赁公司、商业银行为企业技术改造项目提供融资租赁服务。在政策实施中,要重点支持以优化产品结构为主要目标的改造项目,从而提高支持政策的有效性和针对性。
    支持从需求端消化过剩产能的配套措施。基于需求管理的去产能支持措施可从两方面入手:一是实施有助于扩大外需的政策。可适当降低生铁、钢坯等商品的出口关税,扩大启运港退税政策试点范围,进一步提高通关便利化水平,这有助于减少过剩产品出口的成本;同时,要加快推进中国与有关国家自由贸易协定的谈判与签署,深化与“一带一路”沿线国家的贸易合作,以此拓宽我国过剩产品出口的市场空间。二是实施有利于扩大内需的政策。当前我国产能过剩的根源并非社会总需求不足,“大水漫灌式”的需求刺激政策并不能很好起到消化过剩产能的作用。因此,财税、金融、住房、人口等各项旨在扩大内需的政策,其指向要力求精准化,主要瞄准消费能力较弱、消费层次不高的群体,如农业转移人口中的低收入者、中西部地区农村居民、城镇贫困家庭等。
    (二)对冲性的配套措施
    鼓励“双创”与新兴产业发展。随着我国经济发展条件的变化,依靠要素成本优势驱动的经济发展模式已难以为继。深入实施创新驱动战略,通过激发创新创业活力塑造经济新常态下的发展新动力,既是实现中国经济转型升级与长期可持续发展的关键,也有助于对冲当前因去产能而增加的经济下行压力。去产能是为了优化资源配置、提高资源配置效率,但要实现这个目标,除了将资源要素从产能过剩领域释放出来外,还要尽快引导资源要素向新兴产业的转移和集聚,促进有效供给的总量扩张与质量提升,从而增强新兴产业对经济的拉动作用。创新创业与新兴产业发展离不开好的制度环境,为此,需要从政府简政放权、完善投融资体制、改革科技体制、优化财税政策等方面推动制度创新,尽快形成有利于“双创”与新兴产业发展的制度环境。然而,我们也需要认识到,创业创新和新兴产业发展带来的新供给能力,其形成与壮大将经历较长一段时间。就短期而言,新动力的增长很可能难以完全填补旧动力衰退留下的增长空缺。
    承接国内地区间产业梯度转移。在经济欠发达的省/市/县,因其经济财政总体实力不强,对去产能负面冲击的承受能力也相对较弱。如果这些地区的产能过剩行业产值比重较高,那么化解过剩产能就会给当地的就业、经济增长和财政收入带来较大的负面影响。对于这些地区而言,可充分利用国内产业梯度转移带来的机遇,通过承接经济较发达地区转移出来的部分产业,以弥补产能过剩行业投资与产出的下降。当然,在承接转移时也需要注意行业选择,可采用分类施策法:对于本地急需的产业优先引进,对于一般性的非过剩产业允许引进,对全国层面的产能过剩行业限制引进,对本地区已过剩的产业禁止引进。这种分类承接转移的方法,既能在新旧产业交替中保持稳增长,又不会进一步加剧产能过剩。
    (三)保障性的配套措施
    落实积极的就业政策。应将产能过剩行业下岗失业人员作为现阶段我国就业扶持工作的重点对象之一,从鼓励自主创业和促进转移就业两方面实施有针对性的政策。对有创业意愿和能力的下岗人员,政府应降低创业门槛、简化创业手续,积极为创业贷款提供担保与贴息,减轻新创企业的税费负担。要充分发挥政府在促进转移就业上的作用:公共就业服务机构应完善劳动力供求信息采集与发布机制,加强对失业者的就业指导和职业培训;针对产能过剩行业失业人员年龄偏大、文化水平不高、适应新环境能力较弱的特点,应大力开发公益性岗位安置就业。另外,可对雇佣下岗人员的企业给予用工补贴或税收优惠,从而鼓励企业主动吸纳失业人员。
    实施财政补偿和援助政策。中国在渐进式改革中表现出较平稳状态的一个重要原因是新增的改革成本能很快被支付或转移,而财政直接支付是处置改革成本最直接、最有效的方式。为了保持经济社会稳定,财政有必要继续为本轮去产能所引发的改革成本(如失业等)积极“买单”。在产能过剩行业下岗失业人员的安置与再就业问题上,中央和地方财政需多渠道筹集财政资金,用于补助下岗职工基本生活及提供公共就业服务。目前已设立的工业企业结构调整专项资金归属于中央财政,对于地方政府而言,也可自行探索适宜的筹资途径,如可从过剩产能腾退土地的再出让收入中按一定比例提取并设立专项资金。在产能过剩比较严重的地区,要适当加强中央财政在人员安置方面的支出责任,通过专项转移支付缓解地方财政压力,转移支付额可与安置职工数量、地方财政状况、去产能进度等指标挂钩,同时还应尽可能取消或降低地方配套资金的要求。
    完善社会保障托底政策。当前我国已基本建立起较完整的社会保障体系,对居民基本生活的保障能力相比上世纪90年代社保改革初期明显增强。完善社保托底政策,是保障去产能下岗职工基本生活、维护社会安定的基础。为此,要将失业待安置人员全部纳入社会保障体系内,实现“安全网”的全覆盖。进入破产清算程序的产能过剩企业,如有欠缴的职工社会保险费须依法补缴。对生活特别困难的下岗人员,除了按规定领取的失业救济金与最低生活保障金外,地方政府还可酌情给予额外的临时性财政补助。另要进一步健全社会保险关系的转移接续政策,为失业人员的再就业提供便利条件。
    制定金融风险防范政策。产能过剩行业较高的债务是可能诱发金融风险的导火索,为了防止因债务违约而引发金融风险,一方面要增强银行等金融机构抵御风险的能力,另一方面要促进风险的分散化。在此过程中,商业银行、财政部门和资产管理公司等发挥协同作用是有效防控风险的关键。在提高金融机构抗风险能力方面,可行举措主要有:财政注资金融机构,提高金融机构资本充足率;放宽呆账的自主核销权限与税前扣除规定,支持金融机构加快呆账核销;改进抵债资产管理方法,降低抵债资产处置损失等。使风险趋于分散化的手段也较多,如由财政补偿金融机构的部分坏账损失、通过资产管理公司剥离商业银行不良贷款、开展不良贷款的资产证券化等。
    (作者系中共上海市委党校上海发展研究院副院长、副教授)


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